Mencari Celah di Antara Norma: Ketika Perda Pengakuan MHA Justru Menyisakan Persoalan

OLEH : MHR. Tampubolon*

“Ketika negara memisahkan laut dari darat dalam peta administrasinya, kami kehilangan setengah dari jiwa kami. Karena bagi kami, laut adalah nadi yang mengalirkan kehidupan, dan darat adalah tulang yang menopang eksistensi.Memisahkan keduanya sama dengan memisahkan jiwa dari raga.”

— Pernyataan kolektif tetua adat Pulau Peling, menggambarkan dampak psikologis dan kultural dari kebijakan hukum & tata ruang yang mengabaikan kesatuan ekologis dan spiritual wilayah adat pesisir.

Pendahuluan: Kontestasi Norma dalam Bingkai Pengakuan MHA

Pengakuan terhadap masyarakat hukum adat (MHA) telah menjadi agenda konstitusional sejak amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 

Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 secara tegas menyatakan bahwa “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.”

Amanat konstitusi ini kemudian dijabarkan dalam berbagai regulasi sektoral, termasuk Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, serta berbagai peraturan daerah di tingkat provinsi dan kabupaten.

Di Kabupaten Banggai Kepulauan, semangat pengakuan ini diwujudkan melalui Peraturan Daerah Nomor 10 Tahun 2024 tentang Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat.

Namun demikian, di tengah proses penghormatan terhadap hak-hak tradisional masyarakat adat, muncul persoalan mendasar ketika substansi Perda Nomor 10 Tahun 2024 secara implisit mengesampingkan pengakuan terhadap MHA Sea-sea—salah satu komunitas adat yang secara historis telah mendiami wilayah pesisir Kabupaten Banggai Kepulauan. 

Lebih problematis lagi, Perda ini disusun tanpa Naskah Akademik yang memadai, sehingga menimbulkan keraguan terhadap legitimasi akademik dan filosofis dari kebijakan pengakuan adat yang hendak diimplementasikan.

Opini hukum ini akan mengkaji problematika normatif Perda Nomor 10 Tahun 2024, termasuk tumpang tindihnya dengan Perda Kabupaten Banggai Kepulauan Nomor 12 Tahun 2025 tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Nomor 2 Tahun 2020 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, serta regulasi-regulasi lainnya di tingkat provinsi dan pusat yang secara hierarkis seharusnya menjadi pedoman.

Perda Nomor 10 Tahun 2024: Antara Pengakuan dan Peniadaan MHA Sea-sea

A. Substansi Perda dan Kesenjangan Pengakuan

Perda Nomor 10 Tahun 2024 secara formal mengatur tentang pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat di Kabupaten Banggai Kepulauan. 

Namun, jika dicermati secara saksama, perda ini tidak secara eksplisit menyebut atau mengakui keberadaan MHA Sea-sea sebagai bagian dari masyarakat adat yang diakui.

Masyarakat Sea-sea adalah komunitas adat yang secara turun-temurun mendiami wilayah pesisir di Kecamatan Bulagi Selatan, Bulagi, dan Bulagi Utara. 

Mereka memiliki struktur kelembagaan adat, hukum adat, dan wilayah adat yang jelas. 

Tradisi penguburan mayat yang disebut dalam dokumen RPJMD Kabupaten Banggai Kepulauan 2025-2029 sebagai bagian dari potensi wisata budaya, sejatinya merupakan bagian tak terpisahkan dari sistem kepercayaan dan praktik adat masyarakat Sea-sea.

Keberadaan MHA Sea-sea juga diakui dalam berbagai dokumen perencanaan daerah. 

Dalam RPJMD Kabupaten Banggai Kepulauan Tahun 2025-2029, disebutkan bahwa “Tradisi Penguburan Mayat” merupakan salah satu objek daya tarik wisata di Kecamatan Bulagi Selatan, bersama dengan makam-makam kuno seperti Makam Raja Dallu, Makam Raja Boas, dan Makam Lipuadino. Pengakuan ini, meskipun dalam konteks pariwisata, seharusnya menjadi pintu masuk bagi pengakuan formal terhadap komunitas adat yang melestarikan tradisi tersebut.

Ketiadaan pengakuan eksplisit terhadap MHA Sea-sea dalam Perda Nomor 10 Tahun 2024 menimbulkan pertanyaan hukum fundamental: apakah perda ini secara sengaja mengabaikan eksistensi komunitas adat tertentu, ataukah terjadi kekeliruan dalam proses identifikasi dan verifikasi masyarakat hukum adat?

B. Dampak Hukum Ketidakakuan

Ketidakakuan terhadap MHA Sea-sea dalam perda memiliki konsekuensi hukum yang luas.

Pertama, secara administratif, masyarakat adat Sea-sea kehilangan dasar hukum untuk mengklaim hak-hak tradisionalnya, termasuk hak atas tanah ulayat, hak pengelolaan sumber daya alam, dan hak partisipasi dalam pengambilan keputusan yang berdampak pada wilayah adat mereka.

Kedua, dalam konteks program-program pembangunan daerah yang tercantum dalam RPJMD 2025-2029, ketiadaan status sebagai MHA yang diakui berpotensi mengekslusi masyarakat Sea-sea dari mekanisme Free, Prior and Informed Consent (FPIC) yang seharusnya menjadi prasyarat bagi setiap program pembangunan yang berdampak pada masyarakat adat.

Padahal, Provinsi Sulawesi Tengah telah memiliki Peraturan Gubernur Nomor 37 Tahun 2012 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan FPIC pada REDD+ yang secara tegas mengakui pentingnya persetujuan masyarakat adat dalam setiap kegiatan yang mempengaruhi hak-hak mereka.

Ketiga, dari perspektif hak asasi manusia, ketidakakuan ini merupakan bentuk diskriminasi terhadap kelompok masyarakat adat tertentu. 

Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 menjamin bahwa “identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan jaman dan peradaban.” Peniadaan MHA Sea-sea dari perda berpotensi melanggar jaminan konstitusional tersebut.

Naskah Akademik yang Tidak Memadai: Cacat Prosedur dan Substansi

A. Urgensi Naskah Akademik dalam Pembentukan Perda

Naskah Akademik merupakan persyaratan mutlak dalam pembentukan peraturan daerah, sebagaimana diatur dalam Pasal 96 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022).

Naskah Akademik berfungsi sebagai landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis yang menjelaskan mengapa suatu peraturan perlu dibentuk serta dampak yang akan ditimbulkannya.

Dalam konteks Perda tentang Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat, Naskah Akademik seharusnya memuat paling sedikit:

(1) kajian filosofis tentang nilai-nilai adat dan hak asasi manusia;

(2) kajian sosiologis tentang keberadaan dan dinamika masyarakat adat di Kabupaten Banggai Kepulauan;

(3) kajian yuridis tentang sinkronisasi dengan regulasi yang lebih tinggi; dan

(4) analisis mengenai dampak sosial, ekonomi, dan budaya dari pengakuan MHA.

B. Problematika Ketiadaan Naskah Akademik yang Memadai

Berdasarkan informasi yang diperoleh, Perda Nomor 10 Tahun 2024 disusun tanpa Naskah Akademik yang memadai. 

Ketidaklengkapan ini menimbulkan sejumlah problematika hukum:

Pertama, cacat prosedur formal. Pasal 96 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 secara tegas menyatakan bahwa “Dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota harus disertai dengan Naskah Akademik.” 

Ketiadaan Naskah Akademik yang memadai menjadikan perda ini berpotensi dibatalkan oleh mekanisme review peraturan perundang-undangan, baik oleh pemerintah provinsi maupun pemerintah pusat.

Kedua, ketidakmampuan melakukan identifikasi yang komprehensif. 

Tanpa kajian sosiologis yang mendalam, proses identifikasi masyarakat adat menjadi rentan terhadap kepentingan politik sesaat.Inilah yang kemungkinan menyebabkan MHA Sea-sea tidak terakomodasi dalam perda, meskipun secara faktual mereka adalah komunitas adat yang masih hidup dan menjalankan tradisi leluhur.

Ketiga, ketiadaan landasan filosofis yang kuat. Pengakuan masyarakat adat bukan sekadar urusan administratif, tetapi merupakan pengakuan atas eksistensi, identitas, dan hak-hak fundamental yang melekat pada komunitas tersebut. 

Tanpa Naskah Akademik yang memadai, perda kehilangan legitimasi filosofisnya.

Keempat, ketidakmampuan melakukan sinkronisasi dengan regulasi yang lebih tinggi. 

Perda tentang MHA harus selaras dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa, Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, serta berbagai regulasi sektoral lainnya. Ketiadaan Naskah Akademik yang memadai membuat perda rentan terhadap konflik norma dengan regulasi di tingkat yang lebih tinggi.

Tumpang Tindih dengan Perda Nomor 12 Tahun 2025 dan Regulasi Lainnya

A. Perda Nomor 12 Tahun 2025 tentang Perubahan atas Perda Nomor 2 Tahun 2020 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah

Perda Kabupaten Banggai Kepulauan Nomor 12 Tahun 2025 merupakan regulasi yang mengatur tentang mekanisme pembentukan produk hukum daerah, termasuk di dalamnya peraturan daerah.

Secara hierarkis, Perda Nomor 12 Tahun 2025 seharusnya menjadi pedoman dalam pembentukan Perda Nomor 10 Tahun 2024.

Namun demikian, terdapat tumpang tindih yang signifikan antara kedua perda ini. Perda Nomor 12 Tahun 2025 mengatur tentang pentingnya Naskah Akademik dalam setiap pembentukan peraturan daerah. 

Pasal-pasal dalam perda ini mengamanatkan bahwa penyusunan rancangan peraturan daerah harus dilengkapi dengan Naskah Akademik yang memuat analisis filosofis, sosiologis, yuridis, dan analisis dampak.

Ketika Perda Nomor 10 Tahun 2024 dibentuk tanpa Naskah Akademik yang memadai, maka secara implisit terjadi pelanggaran terhadap norma yang ditetapkan dalam Perda Nomor 12 Tahun 2025. 

Hal ini menciptakan kontradiksi internal dalam sistem hukum daerah Kabupaten Banggai Kepulauan.

B. Tumpang Tindih dengan Regulasi Provinsi dan Pusat

Selain tumpang tindih dengan Perda Nomor 12 Tahun 2025, Perda Nomor 10 Tahun 2024 juga menunjukkan disharmoni dengan regulasi di tingkat provinsi dan pusat, antara lain:

Pertama, dengan Peraturan Gubernur Sulawesi Tengah Nomor 37 Tahun 2012 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan FPIC. 

Pergub ini secara tegas mengakui pentingnya proses persetujuan masyarakat adat dalam setiap program pembangunan yang berdampak pada hak-hak mereka. 

Namun, ketika MHA Sea-sea tidak diakui dalam perda, maka mereka kehilangan kedudukan untuk dilibatkan dalam mekanisme FPIC.

Kedua, dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. UU Desa mengakui hak masyarakat hukum adat untuk membentuk desa adat. 

Pengakuan terhadap MHA Sea-sea seharusnya menjadi pintu masuk bagi penguatan kelembagaan adat di tingkat desa, termasuk potensi pembentukan desa adat Sea-sea.

Ketiga, dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. UU ini mengakui hak masyarakat adat untuk terlibat dalam proses Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL).

Ketidakakuan MHA Sea-sea berpotensi mengekslusi mereka dari proses pengambilan keputusan terkait pengelolaan lingkungan di wilayah adat mereka.

C. Implikasi Tumpang Tindih Norma

Tumpang tindih norma ini memiliki implikasi serius terhadap kepastian hukum dan efektivitas regulasi.

Dalam tataran praktis, ketidakjelasan status MHA Sea-sea menyebabkan:

(1) Ketidakpastian hukum bagi masyarakat adat dalam mempertahankan hak-hak tradisionalnya;

(2) Potensi konflik vertikal antara regulasi kabupaten dengan regulasi provinsi dan pusat;

(3) Rentannya perda terhadap judicial review oleh pihak yang dirugikan;

(4) Hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap komitmen pemerintah daerah dalam melindungi hak-hak masyarakat adat.

Problematika Pengakuan MHA dalam Perspektif RPJMD 2025-2029

Menarik untuk dicermati bahwa dalam dokumen RPJMD Kabupaten Banggai Kepulauan Tahun 2025-2029, terdapat pengakuan terhadap nilai-nilai budaya dan tradisi yang secara inheren terkait dengan masyarakat adat Sea-sea. 

Dalam Bab III RPJMD, Misi 1 secara eksplisit menyatakan “Memantapkan Tatanan Kehidupan Masyarakat Yang Agamis, Harmonis dan Bermartabat Yang Didukung Nilai-Nilai Budaya Lokal.”

Salah satu sasaran dari misi ini adalah “Terwujudnya Pembangunan Kebudayaan Daerah Yang Maju” dengan indikator “Indeks Pembangunan Kebudayaan.” 

Dalam konteks ini, tradisi penguburan mayat dan situs-situs makam kuno yang menjadi bagian dari tradisi masyarakat Sea-sea disebut sebagai potensi wisata budaya yang perlu dilestarikan.

Ironisnya, meskipun RPJMD mengakui nilai-nilai budaya yang bersumber dari tradisi masyarakat adat, Perda Nomor 10 Tahun 2024 justru tidak memberikan pengakuan formal terhadap komunitas adat yang melestarikan tradisi tersebut. 

Hal ini menunjukkan inkonsistensi kebijakan antara dokumen perencanaan dengan dokumen pengaturan.

Pasal 2 ayat (1) RPJMD menyatakan bahwa RPJMD merupakan dokumen perencanaan pembangunan daerah sebagai landasan dan pedoman bagi pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan. 

Sebagai pedoman, RPJMD seharusnya menjadi acuan dalam penyusunan berbagai regulasi, termasuk Perda tentang MHA. 

Ketidakselarasan antara RPJMD dan Perda Nomor 10 Tahun 2024 menunjukkan lemahnya koordinasi dalam penyusunan produk hukum daerah.

Penutup: Mencari Jalan Keluar dari Persoalan Norma

Pengakuan terhadap masyarakat hukum adat bukanlah sekadar urusan administratif, tetapi merupakan penghormatan terhadap eksistensi, identitas, dan hak-hak fundamental yang melekat pada komunitas yang telah lama mendiami suatu wilayah. 

Negara hadir untuk melindungi, bukan meniadakan. Pemerintah daerah Kabupaten Banggai Kepulauan perlu segera melakukan koreksi terhadap Perda Nomor 10 Tahun 2024 agar amanat konstitusi tentang penghormatan terhadap masyarakat adat benar-benar terwujud, bukan sekadar menjadi retorika politik.

Beberapa langkah konkret yang dapat dilakukan:

Pertama, melakukan revisi terhadap Perda Nomor 10 Tahun 2024 dengan melibatkan partisipasi aktif masyarakat adat, termasuk MHA Sea-sea, serta melengkapi dengan Naskah Akademik yang memadai.

Kedua, melakukan identifikasi yang komprehensif terhadap seluruh masyarakat hukum adat yang masih hidup di Kabupaten Banggai Kepulauan, tidak hanya yang secara politis dianggap menguntungkan.

Ketiga, melakukan harmonisasi antara Perda Nomor 10 Tahun 2024 dengan Perda Nomor 12 Tahun 2025, serta dengan regulasi lainnya di tingkat provinsi dan pusat, untuk menciptakan kepastian hukum.

Keempat, memastikan sinkronisasi antara dokumen perencanaan (RPJMD) dengan dokumen pengaturan (Perda), sehingga kebijakan pembangunan dapat berjalan selaras dengan perlindungan hak-hak masyarakat adat.

Kelima, dalam jangka panjang, membentuk mekanisme pengaduan dan penyelesaian sengketa yang efektif bagi masyarakat adat yang merasa hak-haknya tidak diakui, termasuk melalui penguatan peran lembaga adat dalam sistem peradilan.

Pada akhirnya, pengakuan terhadap masyarakat adat adalah cerminan komitmen kita bersama untuk membangun Indonesia yang berkeadilan dan menghormati keberagaman. 

Jangan sampai regulasi yang seharusnya melindungi justru menjadi sumber masalah baru bagi mereka yang paling membutuhkan perlindungan negara. Mari kita kawal bersama,

“Lipu, basalean, asi, laing, babono, dan balebenaen — enam ruang, satu kesatuan. Dari pekarangan tempat kami bercocok tanam hingga hutan rimba yang kami jaga, dari ladang yang memberi pangan hingga tempat keramat yang menghubungkan kami dengan leluhur, semuanya adalah wajah dari satu tanah yang sama.”— Menggambarkan kompleksitas sistem zonasi adat yang mencakup fungsi ekonomi, sosial, budaya, dan spiritual dalam satu kesatuan ruang hidup.”

*Plt. Ketua Pengwil. Sulteng & PP APHTN-HAN