Dari SK Gubernur ke Hutan Adat: Menyoal Kepastian Hukum Jaminan Fasilitasi dalam Perspektif Positivisme dan Hukum Progresif

OLEH MHR. Tampubolon*

“Pada akhirnya, pengakuan terhadap MHA Nggolo adalah sebuah kemenangan, tetapi kemenangan yang masih menyisakan pekerjaan rumah besar.

SK Kepala Dinas Kehutanan adalah instrumen penting, namun ia hanyalah jembatan. Tujuan akhirnya adalah penetapan hutan adat definitif yang mengembalikan hak kepemilikan komunal MHA Nggolo atas wilayah adatnya.

Tanpa itu, jaminan fasilitasi hanyalah dokumen mati yang tak mampu melindungi setapak tanah adat dari gempuran investasi dan ekspansi bisnis yang destruktif.” Mhr. Tampubolon (11.03.2026)

A. Pendahuluan

Terbitnya Keputusan Gubernur Sulawesi Tengah No. 400.6.2.2/77/DLH-G.ST/2026 Tentang Pengakuan Dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat Dan Wilayah Adat Nggolo Di Kabupaten Donggala, Kabupaten Sigi Dan Kota Palu Provinsi Sulawesi Tengah, tertanggal 6 Maret 2026 ditandatangani oleh Gubernur Sulawesi Tengah ANWAR HAFID. merupakan tonggak sejarah.

Untuk pertama kalinya di Indonesia, sebuah masyarakat hukum adat (MHA) yang wilayahnya melintasi tiga daerah administratif—Kota Palu, Kabupaten Donggala, dan Kabupaten Sigi—mendapatkan pengakuan formal dari pemerintah provinsi. Wilayah adat seluas ±7.609,84 hektare dengan sistem zonasi tradisional Pangale Mbongo, Olo, Bonde, dan Tinalu yang telah diwariskan turun-temurun akhirnya diakui negara.

Namun, pengakuan ini hanyalah pintu masuk. Persoalan substantif justru baru dimulai: bagaimana mengubah pengakuan atas MHA menjadi pengakuan atas hutan adat? Untuk itulah diterbitkan Surat Keputusan Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Sulawesi Tengah tentang PENJAMINAN FASILITASI PROSES PENETAPAN HUTAN ADAT MHA NGGOLO. 

SK ini menjanjikan fasilitasi penetapan hutan adat di Kementerian Kehutanan, sekaligus mengatur skema Hutan Kemasyarakatan (HKm) sebagai kebijakan sementara.

Artikel ini menguji legalitas SK Kepala Dinas Kehutanan tersebut dari dua perspektif teoretis: positivisme hukum yang menekankan hierarki norma dan kepastian formal, serta hukum progresif yang mengedepankan keadilan substantif.

Argumentasi utama yang hendak dibangun adalah bahwa meskipun SK ini legal secara formal, implementasinya memerlukan terobosan hukum agar jaminan fasilitasi tidak menjadi sekadar “dokumen mati” yang gagal melindungi hutan adat MHA. Nggolo.

B. Kedudukan SK Kepala Dinas Kehutanan dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan

Dalam hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia, Keputusan Kepala Dinas termasuk dalam kategori keputusan tata usaha negara (beschikking), bukan peraturan perundang-undangan (regeling).

Perbedaan mendasar antara keduanya adalah bahwa peraturan perundang-undangan bersifat umum, abstrak, dan mengikat secara umum (erga omnes), sementara keputusan tata usaha negara bersifat konkret, individual, dan final.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak memasukkan keputusan kepala dinas dalam hierarki peraturan perundang-undangan, sehingga secara formal SK ini tidak memiliki kekuatan mengikat secara umum.

Namun sebagai beschikking, SK Kadis Kehutanan memiliki kekuatan hukum mengikat secara individual terhadap subjek yang dituju, yaitu MHA Nggolo dan instansi terkait dalam proses fasilitasi penetapan hutan adat.

Kekuatan hukumnya ditentukan oleh tiga syarat: diterbitkan oleh pejabat yang berwenang, sesuai prosedur, dan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.

Kewenangan Kepala Dinas Kehutanan untuk menerbitkan SK ini bersumber dari pelimpahan kewenangan dari Gubernur sebagai kepala daerah.

Berdasarkan UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, gubernur memiliki kewenangan dalam urusan pemerintahan bidang kehutanan di tingkat provinsi, yang dapat didelegasikan kepada kepala dinas sebagai perangkat daerah yang membidangi urusan tersebut. Dengan demikian, secara formal kewenangan penerbitan SK ini dapat dibenarkan.

C. Analisis Legalitas Formal SK Kepala Dinas Kehutanan

Dari perspektif positivisme hukum yang dikembangkan Hans Kelsen dengan teoriStufenbau des Rechts (hierarki norma hukum), validitas suatu norma hukum ditentukan oleh norma yang lebih tinggi. Puncak hierarki adalah Grundnorm (norma dasar), dan setiap norma yang lebih rendah harus bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi.

SK Kepala Dinas Kehutanan dalam konsideransnya merujuk pada sejumlah peraturan yang lebih tinggi: Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Kehutanan, Peraturan Presiden Nomor 28 Tahun 2023 tentang Percepatan Pengelolaan Perhutanan Sosial, Peraturan Menteri LHK Nomor 9 Tahun 2021 tentang Pengelolaan Perhutanan Sosial, Peraturan Daerah Provinsi Sulawesi Tengah Nomor 12 Tahun 2025 tentang PPMHA, dan Keputusan Gubernur tentang Pengakuan MHA Nggolo. Dengan demikian, secara formal SK ini telah memenuhi asas bahwa norma yang lebih rendah harus bersumber pada norma yang lebih tinggi.

Dari sisi prosedur, SK ini diterbitkan setelah adanya pengakuan MHA Nggolo melalui SK Gubernur, yang merupakan prasyarat utama bagi penetapan hutan adat sebagaimana diatur dalam Putusan MK No. 35/PUU-X/2012 dan PP No. 23/2021.

Proses pengakuan MHA Nggolo sendiri telah melalui tahapan identifikasi, verifikasi, dan validasi dengan melibatkan masyarakat adat, sebagaimana tercermin dalam lampiran SK Gubernur yang memuat sejarah singkat, falsafah “Indoku Dunia, Umaku Langi”, serta sistem zonasi adat. Ini menunjukkan kepatuhan terhadap prosedur yang diatur dalam Perda No. 12/2025 dan Permendagri No. 52/2014.

Dari sisi materi muatan, Diktum KESATU SK ini menjamin fasilitasi proses penetapan hutan adat di Kementerian Kehutanan.

Jaminan ini sejalan dengan semangat Putusan MK No. 35/PUU-X/2012 yang mengakui hutan adat sebagai bagian dari wilayah masyarakat hukum adat. Namun H.L.A. Hart, dalam The Concept of Law, membedakan antara primary rules (aturan yang mengatur perilaku) dan secondary rules (aturan tentang pengakuan, perubahan, dan adjudikasi).

SK ini lebih merupakan secondary rules yang mengatur proses, bukan primary rules yang secara langsung mengubah status hutan. Penetapan hutan adat definitif tetap menjadi kewenangan Menteri Kehutanan, sehingga SK ini tidak serta-merta mengubah status kawasan dari hutan negara menjadi hutan adat.

D. Perspektif Hukum Progresif: Menguji Substansi Keadilan

Jika positivisme hukum berhenti pada kepatuhan formal terhadap hierarki norma, hukum progresif yang digagas Satjipto Rahardjo melangkah lebih jauh dengan bertanya: apakah hukum ini mewujudkan keadilan substantif? Rahardjo menyatakan “hukum adalah untuk manusia, bukan manusia untuk hukum,” yang berarti hukum harus melayani manusia, bukan sebaliknya.

Dalam perspektif ini, pengaturan tentang HKm sebagai “dukungan kebijakan sementara”dalam Diktum KEDUA SK Kadis Kehutanan patut dikaji secara kritis. Diktum tersebut menyatakan bahwa persetujuan HKm yang diusulkan pada wilayah adat Nggolo bersifat sementara untuk memberikan kepastian hukum pengelolaan, menjamin keberlanjutan pengelolaan, mendukung kegiatan strategis daerah dan nasional, serta memberikan perlindungan dan pemberdayaan.

Pertanyaannya: apakah skema HKm benar-benar memberikan perlindungan atau justru menciptakan jerat birokrasi baru? Putusan MK No. 35/PUU-X/2012 telah menegaskan bahwa hutan adat bukan hutan negara, melainkan hutan hak yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat.

Logika putusan ini adalah negara mengakui hak yang sudah ada, bukan memberikan hak yang belum dimiliki. Namun Permen LHK No. 9/2021 tentang Pengelolaan Perhutanan Sosial masih menempatkan hutan adat dalam skema perhutanan sosial yang secara implisit memposisikan hutan adat sebagai bagian dari hutan negara yang “diberikan” kepada masyarakat melalui mekanisme “persetujuan pengelolaan”.

Dalam konteks MHA Nggolo, skema HKm sementara berpotensi mereduksi hak mereka dari “hak milik komunal” yang permanen menjadi sekadar “hak pengelolaan” yang dapat dievaluasi dan bahkan dicabut sewaktu-waktu oleh negara. Ini adalah paradoks: masyarakat yang telah diakui sebagai pemilik wilayah adat justru harus mengajukan permohonan “persetujuan pengelolaan” di wilayah mereka sendiri.

Hukum progresif mendorong terobosan (breakthrough) untuk mewujudkan keadilan substantif. Dalam hal ini, Diktum KETIGA SK yang mengatur bahwa seluruh persetujuan HKm akan difasilitasi untuk penggabungan areal kerja menjadi satu kesatuan dalam skema hutan adat merupakan terobosan penting.

Namun terobosan ini masih bersifat prosedural, belum menjawab persoalan substansial tentang bagaimana proses penetapan hutan adat dilakukan—apakah secara deklaratif (cukup mencatat hak yang sudah ada) atau konstitutif (menciptakan hak baru melalui permohonan).

Lebih jauh, hukum progresif menekankan partisipasi masyarakat. Proses pengakuan MHA Nggolo yang melibatkan Surat Pernyataan To Tua Adat, Surat Kuasa, dan Surat Permohonan Lembaga Adat menunjukkan bahwa masyarakat dilibatkan sebagai subjek, bukan objek kebijakan.

Namun partisipasi ini perlu diperluas hingga tahap penetapan hutan adat. MHA Nggolo harus ditempatkan sebagai mitra setara dalam setiap proses fasilitasi, bukan sekadar penerima manfaat pasif.

E. Jaminan Fasilitasi: Antara Kepastian Formal dan Risiko Dokumen Mati

Frasa “jaminan fasilitasi” dalam SK Kepala Dinas Kehutanan memiliki konsekuensi yuridis yang perlu dicermati. Dalam hukum administrasi, “jaminan”. dapat dimaknai sebagai komitmen pemerintah daerah untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu guna mencapai hasil yang dijanjikan.

Namun karena SK ini bersifat beschikking dan bukan regeling, daya ikatnya terbatas pada para pihak yang disebut secara langsung.

Diktum KEEMPAT SK menetapkan target verifikasi teknis lapangan paling lambat akhir tahun 2026. Ini memberikan kepastian waktu, namun keberhasilan penetapan hutan adat tetap bergantung pada Kementerian Kehutanan yang memiliki kewenangan penuh.

Di sinilah letak kerentanan: jaminan fasilitasi dari pemerintah provinsi dapat menjadi “dokumen mati” jika tidak direspon positif oleh pemerintah pusat.

Dari perspektif positivisme, kelemahan ini adalah konsekuensi logis dari pembagian kewenangan antara pusat dan daerah.

Dari perspektif hukum progresif, justru diperlukan terobosan untuk menjembatani kesenjangan ini. Pemerintah Provinsi Sulawesi Tengah tidak boleh berhenti sebagai “tukang stempel” pengakuan, melainkan harus menjadi advokat utama MHA Nggolo di hadapan pemerintah pusat.

F. Kesimpulan dan Rekomendasi

SK Kepala Dinas Kehutanan memiliki legalitas formal yang kuat. Ia diterbitkan oleh pejabat yang berwenang, merujuk pada peraturan yang lebih tinggi, dan menjalani prosedur yang sesuai. Dari perspektif positivisme hukum, SK ini memenuhi syarat kepastian hukum formal.

Namun dari perspektif hukum progresif, legalitas formal tidak cukup. Substansi SK ini—terutama pengaturan HKm sementara—masih menyisakan persoalan keadilan substantif.

Skema HKm berpotensi mereduksi hak MHA Nggolo dan menciptakan ketergantungan administratif yang berkepanjangan. Jaminan fasilitasi penetapan hutan adat juga belum memiliki mekanisme yang menjamin keberhasilannya di tingkat pusat.

Untuk itu, diperlukan beberapa langkah strategis. Pertama, advokasi kepada Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan agar proses penetapan Hutan Adat Nggolo dilakukan secara deklaratif, bukan konstitutif. 

Kedua, percepatan integrasi wilayah adat ke dalam RTRW Provinsi dan Kabupaten/Kota sebagaimana diamanatkan Diktum KEDELAPAN SK Gubernur. Ketiga, penguatan kelembagaan adat Nggolo agar mampu menjadi subjek hukum yang setara dalam setiap negosiasi dengan pihak luar.

Pada akhirnya, pengakuan terhadap MHA Nggolo adalah sebuah kemenangan, tetapi kemenangan yang masih menyisakan pekerjaan rumah besar.

SK Kepala Dinas Kehutanan adalah instrumen penting, namun ia hanyalah jembatan. Tujuan akhirnya adalah penetapan hutan adat definitif yang mengembalikan hak kepemilikan komunal MHA Nggolo atas wilayah adatnya.

Tanpa itu, jaminan fasilitasi hanyalah dokumen mati yang tak mampu melindungi setapak tanah adat dari gempuran investasi dan ekspansi bisnis yang destruktif.

*Lektor Kepala (Associate Professor) pada Fakultas Hukum Universitas Tadulako/Penggiat PPMHA/Anggota PP APHTN-HAN & Dir. PUSHAM ADAT